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樊春良 ：國家科技治理體系的理論構架與政策蘊含

近年來 ，加強科技治理 、健全和完善國家科技治理體系成為黨和國家發展科學技術的戰略方針 。2013年11月 ，黨的十八屆三中全會提出 ：「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度 ，推進國家治理體系和治理能力現代化 。」2019年10月 ，黨的十九屆四中全會提出 ：「完善科技創新體制機制……健全符合科研規律的科技管理體制和政策體系 ，改進科技評價體系 ，健全科技倫理治理體制 。」2020年10月 ，黨的十九屆五中全會發佈的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出 ：「深入推進科技體制改革 ，完善國家科技治理體系 。」 這些論述為我國國家科技治理體系的建設提供了指導和方向 。

從國際上看 ，進入新世紀 ，科技治理開始成為國際組織和主要國家政策層面的重要議題 。2001年 ，歐盟把科學治理作為歐盟治理的一部分 ，推動歐盟各國科學的合作與整合 ，強調科學 、公民和社會之間的聯盟（Commission of the Euopean Communities,2001） 。同時 ，新興技術的治理 、科學與社會變化的關係等成為歐美等主要發達國家政府和學術界關注的議題 。近年來 ，世界各主要國家都在國家宏觀層面加強科學技術的治理 ，如德國2006年首次提出《國家高技術戰略》 ，到2018年提出第四版《國家高技術戰略》；美國奧巴馬政府時期提出三版《國家創新戰略》（2008,2011,2015） ，並出台了《國家人工智能研究與發展戰略計劃》（2016年） ，特朗普政府時期出台了更新版的《國家人工智能研究與發展戰略計劃》（2019）,美國國會制定《國家量子倡議法案》（2018）；英國2018年把七大研究理事會 、英國創新署和英格蘭研究署合併 ，成立英國科研創新署（UKRI） ，目的增強英國科研與創新體系的戰略協同 ，並制定了研發（R&D）路線圖 。國際上的發展表明 ，從國家宏觀層面加強科技治理和科技治理體系已成為一個趨勢 。

國家科技治理體系是現代科學技術發展及其與社會相互作用的新形勢下國家管理和推進科學技術發展的一種整體方式 。對國家科技治理體的構成和功能開展深入研究 ，具有重要的理論意義和實際價值 ，對於完善國家科技治理體系 、深化我國科技體制改革具有重要的參考意義 。

關於科技治理的研究 ，隨着科技治理在國家政策層面的重要性日益顯著 ，近年來顯著增長 。回顧科技治理相關的研究 ，方新在《民主與科學》2001年2期上發表的「科技發展對治理結構的挑戰」 ，是國內最早論述科技治理的論文 。論文指出 ，新的生命技術的突破給現有管理制度帶來嚴峻的挑戰 ，原有的組織機構的管理制度難以做出快速靈活的響應 ，因此必須改革 。科學的發展促使治理結構改革這樣一種深刻的變化 ，賦予科學家更多的社會責任（方新 ，2001） 。之後 ，關於科學技術治理的研究沿兩條路徑展開 ：

2013年11月黨的十八屆三中全會之後 ，關於科技治理的研究大量出現 ，主要有幾類 ：

（1）對科技治理的理論認識 。李建軍等（2014）認為科技治理是國家治理體系在科技和創新領域的延伸 ，用「治理」的理念和方法對科技創新的公共事務進行管理；王奮宇等（2015）認為科技公共治理的實質是為政府 、科學共同體 、企業 、公眾四類主體之間以及各類主體內部不同的利益和觀點提供一個溝通 、交流和妥協的平台；

（2）關於科技治理機制和工具的研究 。郭鐵成（2017）將多數國家科技創新治理採用的政策工具組合模式概括為5種類型 ：戰略協商 、綜合創新 、公私合作 、政策組合 、社會評估；

（3）關於科技治理現代化 。吳金希等（2015）將科技治理現代化定義為實現科技創新可持續發展 、參與各方長期共贏 ，多個利益主體和行動者之間協同 、合作 、交流 、互動 ，以使我國科技創新相關制度體系和治理過程逐步實現法治化 、科學化 、民主化和文明化的過程；趙胤（2019）提出科技治理體系現代化主要特徵是治理主體的多元化 、治理客體的立體化 、治理程序的合法化 、治理方式的規範化 、治理手段的文明化等；

（4）新技術發展的治理 。這方面近年來有許多研究 ，如薛瀾等（2019）探討了新興技術發展的監管模式 ，指出對於新興技術的風險性和不確定性 ，治理部門對於在識別產業特徵 、創新規律和社會風險方面存在知識體系 、法律規則和風險判斷等方面的困難 ，需要建立合理的監管措施 。樊春良等（2020b）以美國國家納米技術倡議（NII）為例 ，探索了新興技術發展的國家治理機制 。

綜上 ，國內學術界對科技治理的研究取得了很大的成績 ，對相關主要的議題都開展了一定的研究 。但也存在很大的不足 ，一是相關研究比較分散 ，系統性不足 。對一些重要的問題 ，尚未形成普遍的共識；二是許多研究偏實用導向 ，多屬政策建議性質 ，學理性的研究不足 。在關於科技治理的研究中 ，國家科技治理體系是一個重點內容 。在現有的研究中 ，已有若干涉及到國家科技治理體系（如吳金希等2015 ，樊春良, 2020 ，藺潔等2020 ，萬勁波2021） ，但這些研究大都停留在對科技治理體系的外部描述 ，或在此概念之下重點探討科技發展的重大舉措或重大任務 ，對國家科技治理體系自身的性質和功能缺乏深入探討 。可以說 ，對國家科技治理體系的研究基本上還處於一個尚沒有完全打開的「灰箱」狀態 ，需要加強研究 。

本文以治理理論以及相關的科技創新理論為基礎 ，結合國際上科技治理髮展和科技治理體系建設的實踐 ，對國家科技治理體系整體架構和功能及政策蘊含做一理論探討 。

1.1 研究問題

本文的研究問題是 ：（1）科技治理體系的含義是什麼？其組成要素包括哪些？（2）國家科技治理體系的整體架構是怎樣的？功能是什麼？（3）從推進和完善國家科技治理體系的角度看 ，政策的着力點應該在哪些方向？

1.2 基本概念與基本理論

1.2.1 治理與治理體系

「治理」一詞 ，有多種含義 。要理解科技治理和科技治理體系 ，需要對「治理」一詞的含義做一考察和界定 。

英文中「治理」（governance）一詞源於拉丁文和希臘文 ，原意為控制 、引導和操縱 。長期以來 ，它與「統治」（government）一詞等同使用 ，主要是指政府的指揮和控制行為 。20世紀80年代以來 ，社會和經濟發展表明 ，許多領域的活動,單純靠政府權力和管理機制是不夠的 ，需要公私雙方的協調管理 ，需要政府以外的一些其他機構和角色參加經濟和社會的調節 ，由此 ，具有新意義的「治理」概念開始出現 。正如羅茨在「新的治理」一文中所指出的 ：「治理標誌着政府管理含義的變化 ，指的是一種新的管理過程 ，或者一種改變了的有序統治狀態 ，或者是一種新的管理社會的方式 。」（羅茨 ，2000）

關於治理有多種理論 ，從不同的方面刻畫了治理的特徵 。斯托克（2009）提出了著名的治理5論點 ：治理意味着一系列來自政府 、但又不限於政府的社會機構和行為者；治理意味着在為社會和經濟問題需求解決方案的過程中存在着界限和責任方面的模糊性；治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在着權力依賴；治理意味着參與者最終將形成一個自主的網絡；治理意味着辦好事的能力並不限於政府的權力 ，不限於政府發號施令或運用權威 。

概括地說 ，治理理論的核心思想是 ：

第一 ，治理是政府和其他社會行為角色管理共同事務發展的過程；

第二 ，權力運作的方式發生了變化 ，不再是單純自上而下的等級管理方式 ，而是包含着各種獨立的主體在不同層面的互動 ，同一層面的協調和磋商,以各種方式互相協助或彼此影響；

第三 ，治理意味着行為角色之間以正式和非正式的多種形式開展合作 、協調 、競爭和協商的互動過程 。它所創造的結構和秩序既依賴於正式的制度安排 ，也依賴於行為者磋商或互動形成的非正式制度安排；

第四 ，使用治理工工具；第五 ，各社會行為角色保持相當程度的相對於國家的獨立性（羅茨 ，1996；斯托克斯 ，1998；OECD ，2005；Benz ，2007） 。

那麼 ，什麼樣的治理是好的治理（善治或良治 ，goodgovernance）？聯合國曾提出了善治的八個原則指標 ，包括參與（Participation） ，人人參與；法治（Rule of Law） ，公平的法治框架；透明(Transparent) ，決策透明 ，遵循規則 。信息公開 ，自由獲取；回應（Responsive） ，為利益相關者服務；尋求共識（Consensus Oriented） ，承認不同利益 ，尋求長遠共識；公平和包容（Equitable and Inclusive） ，包含社會所有群體；有效和高效（Effective and Efficient） ，最好地利用資源 ，可持續地利用資源和保護環境；負責任性（Accountability） ，不僅政府機構 ，私營部門和民間社團 、公眾及其相關利益者也各負其責（聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會） 。

治理理論打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統思維 ：計劃與市場 、公共部門與私人部門 、政治國家與公民社會 、民族國家與國際社會 ，為認識科學技術和社會發展提供了新的視角和工具 。

「治理」的思想含義是不同行為者通過正式和非正式的相互作用機制而管理共同事務的方式 ，發展中形成一個網絡 ，即治理體系 。

1.2.2科學技術與創新

科學和技術是人類認識自然和改造自然兩種不同而緊密聯繫的活動 ，對促進國家發展和社會進步提供了持續的源泉 。隨着對科學技術和經濟活動認識的深入 ，經濟學家提出「創新」（innovation）這一概念——即具有經濟意義的新的創造（熊彼特） 。創新活動的範圍遠超過科學技術 ，其中重要的一部分與科學技術有密切的關係 ，科學技術及其與創新相關的活動稱為「科學 、技術和創新」(有時簡稱科技創新)；相應地 ，科技政策擴展為科學 、技術和創新政策(Lundval et al ,2005)(有時簡稱作科技創新政策) 。沿用慣常的詞語 ，在一些文獻中 ，「科學技術」一詞也包含相關的「創新」的內容(NSTC ， 2008) 。為了簡化方便 ，本文所謂的「科學技術」(或「科技」)一詞包括與科技相關的創新內容 ，「科技治理」一詞包含與科技相關的創新的內容 ，即科學 、技術和創新的治理 。

1.2.3關於科學技術與創新的理論

關於科學技術與創新發展主要有三種理論 ：（1）創新理論；（2）科技政策與管理理論；（3）科學與社會理論 。

創新理論.探索創新的內在機制及其對經濟和社會發展的影響 。創新理論的發展可以分為三個階段 ：

第一個階段是為經濟增長的創新階段 ，自二戰到20世紀70年代 ，重心在研究與發展（R&D） ，創新模型是從科學發現到技術應用 ，創新各個行為角色有明確的分工和責任 ，政策的依據是解決市場失靈 。這一時期 ，形成了各種政策工具；

第二階段是國家創新系統階段 ，從20世紀80年代開始到本世紀前10年 ，知識從生產和應用不是單向直線的 ，而是相互作用的 ，創新包括用戶在內的更多角色參與和互動 ，政策的依據是解決系統失靈；

第三個階段是轉型變革時期 ，從20世紀10年左右開始 ，主要解決社會與環境治理失靈問題 ，如氣候變化 、環境退化以及不平等問題等 ，這一階段的知識範圍已超過科學技術 ，參與主體和組織類型都發生了很大的變化 ，科學技術和創新發展的方向性問題突出地顯現出來 ，政策協調的重要性日益重要 。當前 ，三個階段的創新模式共存（Schot  et al , 2018 ） 。

科技政策與管理理論.包括科技資源分配的依據和機制 ，科技政策的組織（最高決策層面的科技政策組織；部門層面的科技政策組織等） ，科技政策的產生方式和決策過程 ，科學技術對國家發展的優先性選擇；利用科學證據支持決策；科技投資與科技政策的效果等( Crane 1980 ，NSTC2008,Fealing 2011) 。

科學與社會研究.包括科學社會學關於科學作為社會建制和科學共同體的理論 ，科學技術與社會關係的理論 、科學傳播以及科技倫理的理論(Merton,1979; Spiegel-R?esing et al ,1977; Jasanoff et al ,1995; Felt et al,2016) 。

以上三種理論從不同的維度 ，不同的層面揭示了科學技術活動的性質和規律性認識 ，為研究國家科技治理體系提供了理論視角 、洞察力和框架 。

1.3關於科技治理的研究現狀

國際學術界關於科技治理有許多的研究 ，涉及到不同的方面 ，如Fuller（2000）從社會學和政治學對科學治理的研究 ，Borrás（2012）探討了科學系統和技術系統治理的不同特點和內在動力；John de la Mothe（2001）編輯的文集《科學 、技術和治理》中作者們對科技政策的治理做了多方面的研究 ，如從科學與政府關係 、科學政策與公共管理的研究 、科學諮詢支持決策的研究等 。還有許多關於具體科學技術領域的倫理與風險治理的研究 ，如McCain（2002）對生物技術治理的研究 ，Stand（2001）對轉基因食品治理的研究 ，Renn等對納米技術的風險治理的研究（Renn et al ,2001） 。同時 ，關於當代科技政策與管理研究的諸多議題包含科技治理的思想和主題（OECD,2005;OECD,2018;OECD,2021） 。這些學術研究和政策研究為進一步探討國家科技治理體系建設提供了基礎 。

關於治理思想應用於科學技術和創新的治理 ，典型的而研究是OECD關於國家創新治理體系治理的研究 ，它把斯托克5個論點作為國家創新政策監控與實施工程的核心（OECD ，2005） ，這種思想應用的方法論值得借鑑 。

1.4 研究視角與研究方法

對科技治理的認識是構建國家科技治理體系的基礎 。本文首先概括科技治理的定義 、特點和原則 ，然後通過考察科技治理思想發展和當代科技治理的需求與挑戰 ，總結科技治理需要解決的主要問題 。在此基礎上 ，本文治理理論為指導 ，採取多種理論視角和研究途徑 ，結合國內外科技治理的實踐與政策議題 ，以理論分析與經驗概括相結合的方法 ，闡述科技治理體系的含義和組成要素 ，探討國家科技治理體系的整體架構和政策蘊含 。

本文的理論視角包括 ：

本文採取系統分析的方法 。科技創新治理體系是一個由各個部分構成的整體系統 ，本文採取分析-綜合的方法 ，先對科技創新治理體系的各個組成要素做一具體分析 ，然後從整體的視角對國家科技創新體系的架構做綜合研究 。

2.1科技治理的定義及特點

2.1.1 科技治理的定義

根據治理理論與相關研究 ，本文把科技治理定義為 ：政府 、研究機構 、大學 、企業及相關社會角色和公眾等 ，以促進科技創新為人民的福祉和社會安康為宗旨和目的 ，以合作 、協調 、競爭和協商的互動過程 ，運用各種政策工具和機制 ，共同管理科學技術發展和創新的方式 。

2.1.2科技治理的特點

科技治理具有以下幾個特點 ：（1）價值導向 ，科技治理的方向是促進科學技術發展的有益的和正面的效果 ，控制負面效果 ，降低不確定性和風險；（2）多主體共治 ，強調不同主體協同合作 ，各負其責；（3）互動關係 ，科技治理既強調製度性 、正式的互動機制 ，也強調各主體之間非正式性的互動 。

2.1.2 科技治理的原則

科技治理的原則遵循善治的原則 ，包括參與 、法治 、透明 、回應性 、共識 、公平和包容 、有效和高效 、負責任性 。

2.2 科技治理的主要問題

2.2.1科技治理的思想源泉和發展

科技政策制定和實施的民主參與問題是科技治理思想產生的淵源 ，也是貫穿科技治理始終的一個問題 。20世紀80年代 ，在科學技術對社會經濟發展日益產生廣泛影響的情況下 ，擴大政策制定和實施的參與開始成為一個重要的議題 。典型的研究是 ，1986年美國休士頓大學M.L.Goggin編輯的《在民主社會中治理科學技術》(Goggin,1986)論文集出版 ，核心觀點是科學技術決策需要納入民主治理 ，民眾 、職業學會和公司在科學決策中應該起實質性的作用 。

進入21世紀以來 ，科學技術治理議題日益引起國際學術界和政策界的重視 ，特別是在歐洲國家 ，主要有以下幾個因素 ：

2.2.2科技治理的當代需求和挑戰

當代科學技術和社會發展對治理提出了迫切的需求和挑戰 。

現代科學發展前沿突破加快 ，學科交叉融合趨勢增強.科學研究的範式正在發生轉變（Jinghai Li  etal ,2019） ，帶來了新的科學突破方向 ，塑造了全新的研究思路和發展模式；學科交叉融合深入發展 ，不僅出現了一系列嶄新的學科交叉領域 ，而且出現交叉融合程度更深的融合會聚（convergence）領域 ，如合成生物學是生物學與工程學的大範圍會聚和深度融合(趙國屏, 2018) 。傳統上組織和管理科學技術發展的一些思想和做法已經不適用 ，需要以新的思想和方法來促進現代科技的發展

新興技術發展的不確定和風險加大 ，倫理問題突出.當今新興技術的發展極大地衝擊現有人與自然 、人與人 、人與社會的關係以及人自身的尊嚴 ，如人工智能和大數據帶來的私隱暴露問題 ，基因治療編輯帶來的健康風險 、倫理衝擊和社會問題 。典型的事例是2018年底賀建奎的基因編輯嬰兒事件 ，充分顯示出新興技術對人體健康 、人類尊嚴以及社會帶來的問題 ，暴露出相應法律 、制度和監管的缺失 。當前科學技術發展的倫理 、法律和社會問題已成為世界各國普遍關心的問題 ，迫切需要解決 。 。

實現可持續發展目標 。聯合國提出2030年實現可持續發展目標（SDG） ，對科學技術發展提出新的要求和挑戰 ：協調經濟發展與可持續發展目標；促進更多利益相關者和公眾參實現可持續發展目標導向的科學技術創新 。

科學技術應對社會重大危機 。在過去的兩年 ，科學技術在抗擊新冠疫情中發揮了巨大的作用 ，突出地表現在科學支撐決策 、運用數碼技術等 。經驗表明 ，應對新冠疫情和恢復建設 ，

各國政府應將對新興技術的支持與包含負責任的創新原則的更廣泛的使命聯繫起來 ，需要更新其政策框架和能力 ，以執行更有雄心的科學和創新政策議程（OECD ，2021） 。

2.2.3 科技治理的主要問題

綜上 ，科技治理要解決的主要問題有 ：

解決這些問題和挑戰 ，是推進和完善國家科技治理體系建設的動力 。

本文把科技治理體系定義為 ：與科技創新相關的各行為主體遵循一定的治理原則 ，以治理工具和治理機制共同管理科技創新而形成的相互聯繫和相互作用的整體 。如同創新體系一樣 ，科技治理體系存在於在國家層面 ，也存在於在區域層面 。按照治理的理論 ，治理的邏輯是按「治理什麼」 、「由誰來治理」和「怎樣治理」三部分展開 ，因此 ，科技治理體系有三個主要要素構成 ：（1）科技治理的對象和目標（治理什麼）；②科技治理的主體（由誰來治理）；③科技創新治理的工具（方法）和機制（怎樣治理？）（如圖1所示） 。

3.1.科技治理的對象

科學技術發展的整個過程包括科技發展戰略 、方向和領域的確定 、科技活動的開展 、科技活動的結果產出和影響等 ，科技治理貫穿於科技創新活動的整個過程 。本文把科技創新活動分為戰略與決策 ，研發與應用 ，擴散與影響三個大的部分 ，具體包括以下幾個階段 ：（1）確定戰略和發展方向；（2）選擇優先領域；（3）設立研究計劃；（5）開展項目研究；（5）成果應用於社會等幾個主要階段 。科技治理就是對以上幾個階段的治理 。

3.2科技治理體系的目標

科技治理體系有三個主要目標 ：促進科學技術的發展；確保科學技術的過程健康有序地發展；控制科學技術的後果和影響 。

3.2.1促進科學技術的發展

主要指促進科學技術全面 、協調地發展 ，調整和控制科學技術的規模 ，促進科學技術發展速度和步伐 ，以及促進新的方向性上突破性技術和根本性創新的產生 。

隨着可持續發展和全球性問題的日益突出 ，在國家層面 ，不僅要促進科學技術自身的發展和提高國家的經濟競爭力（集中在特殊的產業和特殊的技術） ，而且還需要利用科學技術應對和解決各種重大的社會性挑戰（如環境的可持續性 、老齡化社會） ，這兩方面的創新政策在目標 、組織方式和涉及的社會角色均有所不同 ，後者可以稱為新的轉型變革（transformative change）政策（Schot et al ,2018） 。在國際上 ，一些國家明確提出目標在於利用科學技術促進可持續發展的轉型發展政策（OECD ， 2018 ，2021） 。

因此 ，一個國家科學技術的發展需要有整體的戰略框架和方向 ，綜合考慮科學技術支持國家各個方面的發展目標 。確定戰略方向性是國家科技治理的出發點(Weber et al , 2012).

3.2.2確保科學技術的過程健康有序地發展

科學技術發展要堅持符合倫理的行為 ，保持科研誠信 ，控制和懲戒違背科研倫理的行為 。同時 ，重要領域的科學技術發展 ，越來越多地需要不同部門 、不同領域的科技人員協同合作 。促進協同合作 、避免過度競爭和調節利益衝突是科技治理的一個重要目標 。

3.2.3 控制科學技術的後果和影響

確保科學技術的後果是有益於人民福祉和社會發展 ，預期風險 ，管理不確定性 ，避免和控制負面效果 。

以上科技治理的幾個目標是緊密地聯繫在一起的 ，例如 ，要保障科學技術後果的有益性 、控制負面效果 ，需要加強過程治理 。

3.3 科技治理體系的主體

科技治理的主要行為主體包括政府 、科研機構 、大學 、企業 、社會團體 、利益相關者和公眾等 。在科技發展的戰略制定 、政策形成 、政策實施 、研究活動和應用等整個過程 ，各種不同的行為主體不同程度地發揮着作用 。

科技治理首先需要明確各個主體的作用 。政府在科技治理中起的作用是制定國家科技發展戰略 ，投資公共研發和基礎設施 ，促進企業研發 ，促進公共部門與私營部門的合作 ，促進相關利益者形成網絡 ，制定促進科技創新的規則以及創造激勵創新的環境；科學界及科學社團的職責是促進學科發展 、分配科學獎勵 、控制科學界的職業標準和促進科學普及 。企業界 、相關利益者 ，社會團體和公眾在科技政策設計和實施中起着日益重要的作用 。

一些國家的法律明確規定了政府 、科研機構和社會團體在科學技術發展中的職責和作用 。如德國政府以法律法規明確聯邦與州政府及各創新主體在科技創新中的角色和職能範圍 ，通過政策引導 ，將科研機構 、高校 、企業聯結為緊密合作和信息共享的創新合作夥伴（陳強 ，2015） 。

  3.4 科技治理的工具

（1）領導機構.從國際上看 ，科技戰略的制定和實施由國家最高決策機構領導 ，協調科技部門及相關部門 ，由高水平的科學諮詢委員會支撐 。

（2）跨部門協調機制.戰略治理的跨部門協調機制主要有兩種類型 ：①國家高級別委員會 ，如美國的國家科學技術委員會（NSTC） ，由總統擔任主席 ，成員由副總統 、國務卿及各內閣部\局長擔任；日本的綜合科學技術創新會議（CSTI）由總理大臣擔當主席,15名成員組成；韓國於2017年成立國家科學技術諮詢會議 ，由總統任委員長 。日本和韓國這兩個最高級別委員會兼有決策 、跨部門協調和諮詢的功能；②一個部門為主 ，協調其他相關部門 ，如德國教研部聯合其他部門共同制定《德國高技術戰略》 。OECD國家有89%已建立了跨部門協調機制（OECD ，2018） 。

（3）決策諮詢機制

在國家戰略和決策層面治理的科學決策諮詢機制有幾個方面組成 ：①國家最高決策層的專職科學顧問和國家科學諮詢委員會 ，如美國總統科學技術顧問委員會（PCAST） ，日本的綜合科學技術創新會議（CSTI） ，德國高技術論壇；②國家科學院和工程院以及全國性的科學團體 ，獨立 、半獨立的政策研究機構 、大學智庫和民間智庫 ，這些諮詢機構和組織 ，從不同的方面和層級支持決策諮詢 。

支撐戰略治理的科學諮詢機構是全局性的 、對國家決策層負責的專家諮詢系統 ，而不是服從和依附行政管理部門的專家諮詢系統 。

（4）願景塑造和前瞻性治理

願景（Version）塑造和前瞻性治理（anticipatory governance）的思想是面對未來和不確定性 ，不是預測科學技術的未來是什麼 ，而是我們希望科學技術的未來是什麼樣 。其特點是在技術發展議程設置的初期 ，通過開放和包容的過程使研發人員 、決策者 、企業 、相關利益者和公眾參與 ，在早期就確定期望的發展和避免的後果 ，按照期望的方向引導 ，使科學技術成為可期待的 、包容性和可期待性的 。在這個過程中納入公眾的考慮 ，確保創新的技術動力與社會目標 、價值之間保持平衡 ，把治理納入到科學技術發展過程 。典型的例子是美國納米技術倡議（NNI） ，願景的建造是一個相關行為角色共同參與和合作的過程 ，同時也是治理機制形成的過程（Roco et al, 2011） 。學者Guston根據NNI的實踐 ，提出前瞻性治理的三個要素:預見 、參與和整合（Guston ，2010） 。

（1）不同類型的優先領域

不同類型的科學技術具有不同的特點 ，優先領域確定和選擇的方法也不同 。從世界範圍看 ，科學技術發展經歷了四個時期 ：以軍事技術為主傳統使命導向途徑；民用的關鍵技術途徑；創新系統的通用要素途徑以及今天新的使命導向途徑（應對新的挑戰 ：人口老齡化 、環境的可持續性等） 。每個時期科學技術發展的特點不同 ，優先領域確定和選擇的方法不同 ，

例如 ，傳統確定技術優先領域採取集中解決的方式 ，新的使命導向的研究領域（如環境 、健康領域）確定優先領域的方式更加分散 ，參加的社會角色遠超過技術和商業的領域（Gassler ，2007） 。今天 ，在主要的國家 ，科學技術發展四種類型同時存在 ，四種優先領域確定和選擇的方式和途徑並存 。

(2)優先領域確定的特點

——優先領域的確定需要結合社會需求與科學技術發展綜合考慮；

——選擇和確定優先領域通常有兩種方式 ：自上而下的方式（絕大多數國家採取的方式）與自下而上的方式(美國和加拿大) ，還有些國家採取自上而下與自下而上結合的方式（如德國）；

——優先領域選擇和確定應響應新出現的技術需求與社會需求；

——優先領域的選擇需要利益相關者的深入參與（Gassler ，2007；OECD2003） 。

(3)優先領域確定的內容

優先領域的確定不僅包括領域的選擇 ，還常常包括領域發展的方向和目標 、各個分領域發展的目標 、不同發展階段的特點以及實施計劃和措施等 。

(4)優先領域選擇和確定的技術支撐——技術預見

長期持續的技術預見和前瞻研究是優先領域選擇和確定的支撐 。當今的技術預見 ，在內容上 ，從科技創新的進展擴展到產業變革 、經濟發展和社會環境等方面；在方法上 ，除了傳統的德爾菲法和技術路線圖方法 ，引入情景分析等考慮各種變化因素的新方法；在組織和機制上 ，建立由產學研專家組成的領導組織和大範圍參與的工作機制 。

（1）綜合地運用項目資助和制度性資助 。例如 ，在對公共研究機構的制度性資助包含包括戰略定向部分 ，以便更好地協調研究活動 ，解決國家的優先事項 ，同時保持研究機構的自主性；又如 ，利用競爭手段 ，通過不同類型的卓越研究計劃 ，為機構(或機構的一部分)分配多年資金 。這些措施旨在鼓勵卓越研究 ，直接向指定的研究單位提供大規模 、長期的資助 ，它們同時具有機構資助和項目資助的要素（OECD ，2018） 。

（2）針對特定的目標 ，設立特別的組織或計劃 ，以特殊的機制支持研究人員 、研究機構和公司 。如德國效仿美國DARPA的模式於2019年成立了致力於突破性創新的機構（Agentur zur F?rderung von Sprunginnovationen）；日本設立了ImPACT計劃(通過顛覆性技術推動範式變革) ，旨在通過支持高風險和高影響的研究和開發來應對社會挑戰 。

（3）針對國家科技管理體系和創新體系失靈之處 ，建立特別的資助機制 。突出的例子是日本於2014年設立的「跨部門戰略創新促進計劃」（inter-ministerial Strategic Innovation Promotion Programme ，SIP）,是落實日本科學技術戰略（《第五期科學技術基本規劃》的實施措施 ，目的是增強國家的經濟增長 ，提高全球工業競爭力位置 ，集中在需要跨部門高度協調的領域 ，而且跨部門協調也是實施的途徑 ，從始至終 。它的目標是同時解決社會挑戰和應對經濟增長問題 ，例如 ，SIP第一階段的目標是創新性內燃技術 ，在目標瞄準工業目標的同時 ，也對減少溫室氣體排放的社會挑戰有貢獻 。SIP在項目選擇廣泛諮詢學術界 、工業界和政策共同體的意見；每一個項目的實施在研究目標設立 、進程中 ，政治制定者與合作夥伴都進行深入的磋商（OECD Science and Technology Policy Division, 2020） 。

——加強國家科技戰略 、重大政策和重大任務的宏觀指導 ，加強對政府科技相關部門工作的指導 、統籌和協調；

——加強政府各個層面相關政策的協調 ，特別在國家宏觀政策層面的負責科技 、經濟 、社會發展和教育部門之間有關科技與經濟 、社會發展和教育政策之間的協調 ，建立適當的跨部門協調機制；

——完善國家科技決策諮詢制度 ，充分發揮現有科技決策諮詢制度的潛力和優勢 。完善國家科技決策諮詢委員會的建設 ，充分發揮中國科學院 、中國工程院的國家科技智庫功能 。重大科技決策的出台 ，充分發揮各類科學社團的科技諮詢作用 ，加強各類科技智庫的建設 。重大科技決策的出台應該聽取更廣泛領域科學家及相關角色的意見

——擴大參與 。促進科學家 、企業家更深程度參與國家科技政策的制定 ，促進企業界參與前沿和重大研發計劃的制定和實施 ，鼓勵公眾參與國家科技政策的討論與制定 。

——改革和創新國家重大研究計劃 。根據不同領域重大項目不同的特點 ，採取適合各自特點的組織模式和管理機制 ，

——擴大科研機構和大學科研相關自主權 。政府與科研機構和高校應明確政事關係 ，賦予科研機構和大學更多的科研相關自主性；

——改革和完善科技評價制度 。加強和完善重大科技計劃（項目）的績效評估 、監督和調整制度 。針對不同類的科技計劃（項目） ，完善分類評估制度；加強和完善事先 、事中和事後全過程的評估；加強完善科技計劃（項目）的實時監測和調整機制 ，使科技計劃（項目）可以適應科技發展新進展和社會經濟發展新需求而進行調整 。完善以創新質量和價值貢獻為導向的績效評價指標體系 ，健全科技評估的程序和反饋機制 ，發揮科學共同體和第三方組織相對獨立的評估作用 。在一些重要的領域採取國際評估為主的創新方式 。

——加強科技倫理環境建設 。以國家科技倫理委員會組建為契機 ，加強科技倫理審查機制的建設 ，研究新興技術倫帶來的倫理問題 ，完善科技倫理的準則和規範 ，加強科技倫理的教育 。加強科技倫理方面的國際合作 ，在國際和全球的倫理框架和機制的協調和合作中 ，加強和完善中國科技倫理環境建設 。

——加強科技法律法規建設 。促進科技發展與立法的互動 ，加強人工智能 、大數據和信息安全方面的立法 ，完善激勵科技創新的法律制度 、促進科技成果轉化與知識產權保護的法律機制 。

——加強科學創新文化建設和科學傳播 。大力倡導求真務實 、誠實公正 、懷疑批判 、協作開放的科學創新精神；加強科學的道德準則和行為規範 ，倡導科學家的社會責任 。加強科學精神和科學文化的普及傳播 。